刘务:1988年以来缅甸少数民族武装民族政治目标变化初探

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1988年以来缅甸少数民族武装民族政治目标变化初探

刘务

(本文刊发于 世界民族)

【摘要】1988年以来,缅甸主要少数民族武装的民族政治目标出现了巨大变化,大都放弃了为之长期奋斗的民族自决、独立建国的目标,转而寻求在联邦国家内部的高度自治。本文分析认为,此种变化的原因,除了缅甸中央政府推动的以增强国家认同为核心的民族国家构建,以及中央政府与少数民族武装富有成效的互动外,邻国的推动也发挥了重要作用。

【关键词】缅甸民族地方武装民族政治目标

AnalysisoftheChangeofMyanmar’sEthnicArmedEthnicGroups’PoliticalGoalssince1988

LiuWu&HeShengda

ABSTRACT:Since1988,minoritypoliticalgoalsofMyanmar’sofmainethnicarmedgroupshavebeenchangedgreatly,whichmostofethnicarmedgroupshavegivenupthegoalsofnationalself-determinationandindependencethattheystruggledforalongtime,turningtothehighdegreeofautonomywithinthefederal.Thisarticletriestoanalyzethecausesofthischange,besidesMyanmarcentralgovernmentpromotedtostrengthenthenationalidentityasthecoreofnationbuilding,andthefruitfulinteractionbetweencentralgovernmentandethnicarmedgroups,aswellasneighboringcountriesplayedanimportantrole.

KEYWORDS:Myanmar;EthnicArmedGroups;MinorityPoliticalGoals

尽管缅甸诸多少数民族武装至今仍然“拥军自立,占地自治”,但是自1988年以来,除坤沙领导的蒙泰军之外,主要的少数民族武装已不再要求独立。克伦民族联盟的民族政治目标已从独立建国转变为高度的民族自治。克钦族独立组织的民族政治目标已从过去的“反对大缅族主义,建立主权独立的克钦共和国”转变为实现“克钦族真正的自治”。佤联军的民族政治目标是争取“大佤邦民族区域自治”。掸邦东部同盟军的民族政治诉求是“多民族自治区”。孟族、若开族、克伦尼族、掸族等民族的政治目标也大致经历了从要求民族自决、独立到争取联邦国家框架下的民族自治的转变。即便在边防军改编政策的巨大压力之下,缅甸主要的少数民族武装至少在口头上或表面上不再宣称脱离联邦或独立建国,这与之前少数民族动辄要求“单一民族建立单一民族国家”的观点形成较大的反差。

那么缅甸少数民族政治诉求的为什么会发生如此大的变化,是因为各民族的民族认同真正发生了变化,还是迫于国内外形势的变化?本文拟从内外两个方面来分析缅甸少数民族武装政治诉求变化的原因。

一、缅甸少数民族武装政治诉求变化的内因

(一)政治和解推动少数民族对国家的承认

奈温政府20多年的缅式社会主义道路把缅甸推向全面危机的边缘。对政府严重不满的民众开始行动起来,掀起反对军人专政的浪潮,并要求民主,举行全国大选,并一度迫使奈温退休,盛伦下台。1988年9月苏貌上将发动政变,组建“国家恢复法律与秩序委员会”(简称“恢委会”),取代纲领党政府,开始了缅甸新军人政权的统治。按“现代民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来挑选领导的”观点,通过发动政变方式上台的缅甸新军人政权无疑存在合法性的缺失。不能在程序上获得合法性,新军人政权就采取许多合法性欠缺的政府较为通行的做法,即以政绩来证明其合法性。缅甸自独立以来就陷入民族武装冲突的泥沼,如果新军人政权能解决前几届政府都未能解决的民族武装反叛问题,就能证明前几届政府的无能,就能取得某种实质上的而非程序上的合法性。因此解决少数民族反政府武装,实现民族国家的统一来证明新政权的合法性就成为其推行政治和解政策的最初动因。

第一波与军政府达成政治和解协议的是曾对缅甸政府形成巨大威胁,从缅共人民军分裂出来的果敢同盟军、佤联军、掸邦东部同盟军和克钦新民主军。第一波与政府达成和解的组织由于武装力量较为强大,军政府也为了能对其它民族武装产生示范效应,所以给予了第一波和解组织较多的权利,较少的限制。如他们可以保留武装力量和辖区自管,并获得政府粮食援助,还被默许进行包括毒品交易和开采自然资源的权利,除了不得与非和解组织和其他民主政党特别是民族民主同盟(简称民盟)接触,不得退出缅甸联邦外。

1991到1992年,从克钦独立军分裂出来的克钦保卫军、勃欧民族主体部分、崩龙民族解放党主体部分、崩龙邦解放军、克洋保卫军5支少数民族武装形成了第二波和解组织。第二波和解组织与第一波和解组织相比,他们的武装力量的规模相对较小,又不具备先发优势,因此受到的限制相对较多。1994至1995年,新孟邦党、新克洋邦军、克耶解放军、克钦独立组织、克伦尼各民族解放军、掸邦各族人民解放组织先后与军政府达成了和解协议。这一时期,从克伦民族联盟中分裂出来的克伦民主佛教徒军,以及从蒙泰军分裂出来的掸邦民族军也与政府达成了和解。第三波政治和解组织受到的限制条件更多。第二波和第三波的和解组织,除了克钦独立组织外,都不得再购买武器,招募新兵,进行军事训练,在旅游和税收方面也有诸多限制。

从少数民族武装方面来看,政治和解使中央政府一定程度承认了少数民族武装的合法性,承认了少数民族武装对其辖区的管理。一定程度满足了少数民族武装一直要求的民族自治权。“对与政府和解的地方民族武装,中央政府有条件地承认他们为地方政府,并予以‘特别行政区’的称号,任命地方民族武装领导人为‘特区主席’,军事领导人为‘特区警察部队司令’,由政府发给薪金;承诺与政府达成和解的地方民族武装可以保留部份武装力量,在其控制区设立拥有部分统治权的特区;允许地方民族武装在一些大中城市开设与政府‘缅玛公司’挂钩的办事处和公司,并赋予一定的资源开发权和出口权。”

对中央政府来说,通过政治和解及随后进行的对和解组织辖区不同程度的军事、政治和经济渗透,国家权力系统可以逐渐向少数民族武装控制区扩展,使国家力量自独立以来第一次进入部分民族武装控制区。实际上,由于邻国对少数民族武装政策的调整,也迫使少数民族武装改变策略,因为他们认识到在边境进行反政府的策略在邻国优先考虑政府间关系后,很快会被边缘化。因此,政府提出和解,实际上也是给少数民族组织提供了作为合法团体在国家转型时期回归国家主流政治舞台的机会。

为了回应少数民族武装对其地位政治化的要求,2004年制宪国民大会重新召开时,军政府大幅增加少数民族的代表,他们的代表由214人增加到633人。少数民族参加国民大会的比例由30.6%上升到了58.2%。首届制宪国民大会召开还是在1993年1月,当时共有来自缅甸各政党组织、少数民族团体和行业协会的702名代表参会。新军人集团从一开始就力争主导会议进程,明确提出新宪法应保证未来军队在国家政治生活的领导地位的制宪六原则。

2004年恢复的国民大会的参会人员在构成方面发生了重要变化,一是民盟因杯葛国民大会而退出;二是少数民族代表的大幅增加,他们占了国民大会代表的58.2%(少数民族人口约占全国人口的30%)。国民大会代表比例的变化包含着许多重要的信息。第一,掌握了缅甸民主进程的军政府可以在没有民盟的参与下稳步推进,这侧面回击了“只有在恢委会、民盟、少数民族三方都参与的情况下,缅甸民主的实现,民族的和解才能成功”的看法。军政府同时也迫使民盟重新认识其斗争方法和策略,要么参与军政府主导下的民主路线图,要么更加边缘化。民主政党、军政府及少数民族武装这三方关系中出现一个重要的变化是利于军政府而不利于民盟。第二,大幅度增加少数民族在国民大会的比例,安抚了和解组织长期以来对和解协议无政治安排的抱怨,并用少数民族在国民大会巨大比例的表象来打压民盟为首的民主政党,并离间民盟与少数民族力量的关系。实际上,在军政府主导的国民大会上,尽管少数民族占据了国民大会的过半比例,但包括少数民族在内的各种力量很难超出军人集团预设的宪法框架。“通过其一手掌控的制宪大会,使和解组织领导人既无讨价还价筹码,又能给予军政府的合法性。”第三,自独立以来,众多少数民族武装都游离于国家政权系统之外,抗拒国家力量在其控制区的延伸。军政府让和解组织参与国民大会,参与缅甸的民主化进程,可以把已和解的民族地区整合进国家权力体系,从而推动缅甸的民族国家构建。

在由军人主导的国民大会中,貌似少数民族占据了多数,但他们并不能对大会的进程和内容具有决定性的影响。何况国民大会内少数民族并不是铁板一块,他们内部既有关心缅甸民主政治发展的政治党派,也有主要关心本民族利益的民族党派。即使参与国民大会的和解组织也并不团结,其组成较为复杂,有前民族民主阵线成员,有前缅共成员,有武装民团,也有从其他少数民族武装分裂出来的众多分裂部。在国民大会上,停火组织就曾分为两个阵营向大会提出保护民族利益的要求,前缅共停火组织要求建立类似中国的民族自治区。由前民族民主阵线成员领导的13个少数民族政党则要求建立联邦体制,但都未被采纳,因为政府认为联邦代表着分裂。

受军方掌控的国民大会未提出清晰的政治进程和少数民族武装政治转变的方案。不过,尽管受到诸多限制,国民大会还是为少数民族提供了一个表达观点,讨论他们政策立场的机会。少数民族领导人认为多年的反叛使他们被排除在缅甸政治进程之外,因此必须抓住这个机会停止内战,参与缅甸的政治进程,并结束高昂的反叛代价。

军政府利用与少数民族的政治和解,让他们成为法律范围内的民族地方组织,而不是游离于国家政权管控范围之外的反叛武装。少数民族武装实现政治和解及民族自治的前提是“少数民族武装必须承认缅甸是一个统一的多民族国家,必须反对分裂。”因此,缅甸军人政府认为,他们这个时代最重要的特征是与少数民族武装达成了政治和解,民族国家团结重新得到巩固。正如缅甸的官媒在2004年的建军节时所宣传的那样:“自独立以来就爆发的反叛已经持续了40多年,但今天,民族国家的团结在政府的善意及努力下得到恢复。”

军人政权利用召开国民大会的机会,把各类和解组织吸引到国民大会中,让他们参与新宪法的制订,通过此种政治行为,从法律的角度把少数民族武装进一步整合进国家框架内,实现对少数民族及其控制区的国家构建,力图增强少数民族的国家认同。

(二)新军人政府力图加快少数民族地区发展以实现经济社会整合

少数民族地区的发展是缅甸实现和平与民族和解的重要条件。只有双方共同努力提高长期被忽视的民族地区人民的福利,给予少数民族社区实实在在的利益才能消除民族间的歧视,降低民族冲突的的风险。尽管缅甸长期的民族冲突是多种原因造成的恶果,但少数民族地区经济社会发展长期落后于缅族地区也是主要原因之一。

为了发展少数民族地区的社会经济,改善民族关系,“恢委会”于1989年5月成立“边境与少数民族地区发展中央委员会”,由“恢委会”副主席的丹瑞任主席。鉴于缅甸政府过去一直没有处理民族事务的部门,这个委员会实际上在某些方面起着“民族事务部”的作用。同年,“恢委会”还成立了“边境与少数民族地区发展工作委员会”,由时任“恢委会”第一秘书的钦纽任主席。1992年9月,缅政府正式组建“边境地区与少数民族地区繁荣发展事务部”,专门负责边境及少数民族地区开发计划的制定和实施,并设立了从中央到地方的边境地区开发工作管理体系。1993年初,缅甸政府制定了为期11年的《边境与少数民族地区发展总体规划》,该计划分三个阶段实施,政府总投资额约127亿缅元。该规划涵盖了7个少数民族邦和两个省、涉及9.6277万平方英里土地、567万人口和65个民族,领域包括教育、卫生、公共关系、能源、通讯、道路与运输、农业、林业与贸易。为了把少数民族地区的发展规范化、法制化,以确保边境与少数民族地区经济社会发展的顺利进行,“恢委会”在1993年8月颁布《边境与少数民族地区开发法》。该法的目的主要为:“在巩固缅甸联邦,加强民族团结,维护国家主权完整原则的基础上对边境地区进行全面开发,使之经济繁荣,社会稳定,交通发达;保护边境地区各民族的传统文化和风俗习惯;促进各民族间的团结友谊,使他们和睦相处;随着经济的不断发展彻底消除该地区的鸦片种植和生产;维护边境地区的安全与稳定。”缅甸军政府领导人还多次鼓励少数民族地区加快经济发展。1998年,纽钦将军在首都接见7个民族武装的负责人时,对掸邦东部第四特区的经济发展表示赞赏。他明确表示:“只要对地方有利,能发展经济,就大胆地去做,不要等仰光批准。中央在此问题上承认特区政府的决定,也不检查、过问此类问题。”

缅甸政府加大少数民族地区经济社会发展的目的是想通过经济发展来缓和与少数民族的矛盾,并在此基础上力图把全国较为分散,独自发展的民族地方经济整合进全国统一的市场经济中,进而为民族国家的构建服务。政府还希望以发展援助为手段使政府权力渗透进少数民族地区并获得民心来结束战争。

政府给予少数民族武装发展经济的机会弱化了部分少数民族武装的斗志。缅甸中央政府主导的发展少数民族地区经济,推进民族国家构建的经济整合过程对缅甸全国,以及少数民族地区的政治经济产生了复杂、深远的影响。“为了推动民族地区与中央的关系,中央政府在经济上作出了重大的让步,一些民族武装与政府达成停火的原因是希望获取明显的经济好处和有权管理地方事务。”一个明显的特征是,大多数少数民族武装的政治纲领都强调了发展经济的重要性。如克钦独立军的“以武装斗争建立克钦独立国家”政治纲领被“加强团结,维护和平局面,积极发展经济,加强军队建设,通过政斗争实现克钦族真正的自治”的政治路线所取代。佤联军的政治路线也强调“以经济建设为中心”。掸邦同盟军也要求发展经济,增强实力。克钦新民主军主要专注于商业活动,该组织认为个人和民众的经济发展有助于建设克钦社会。部分少数民族武装,如果敢同盟军内部甚至因为毒品经济利益的分配方式出现分裂,并被缅中央政府所利用而发生“8·8果敢事件”,最后导致果敢同盟军溃散,白所成部被政府改编,中央政府得以全面控制果敢。

(三)少数民族武装武力脱离联邦的非现实性及民众的厌战

1、武装力量对比优势日益向中央政府倾斜

缅甸现代武装力量源于英国殖民者用来镇压缅甸抗英运动的殖民军队。这支军队后来主要由克伦、克钦等缅甸少数民族以及部分印度人和尼泊尔人组成,缅甸的主体民族缅族基本被排除在外。这支军队虽是缅甸现代武装力量的开端,但它并不属于缅甸人民,缅甸独立后的国防军也基本上不是脱胎于此,而主要是在民族解放运动中建立的抗日武装的基础上发展起来的。二战期间,昂山在日本帮助下组建了主要由缅族组成的“缅甸独立军”,当时成员仅1500人左右。这支军队先后使用“缅甸国防军”、“国民军”、“爱国军”名称。1945年10月左右,英军对“爱国军”官兵进行了整编,并新组建克伦族第1、2步兵营,钦族第1、2步兵营,克钦族第1、2步兵营和缅族第1、2、3步兵营。1948年缅甸独立后,缅甸军队重新命名“国防军”,共有17个营,其中陆军16个营,兵力约15,000人。从民族构成来看,以缅族为主体的营为7个,而少数民族营达到了10个。

在奈温执政的26年间,缅军经历了1962-1969、1969-1972、1972-1979、1979-1988四次扩军高潮,缅军建设得到全面加强。1962年,缅甸政府将军事警察部队28个营并入陆军,使缅军总数达到11万人。1964年缅军达到约13.4万人,到1988年,缅军总数增至约20万人左右(见表1)。新军人政权在1990年制定并实施“五年扩军计划”后,缅军总兵力从1988年的21.5万增至为2002年的38万,并具有一定规模的海军和空军,尽管并未达到原计划50万人的目标。在2001年9月制定的缅军五年规划中,缅军目标是在当时的基础上再增加1倍,达到79万。对于缅军当前的总兵力,目前缅甸官方还未有一个公开的数字。张肖南中认为缅甸兵力在2009年达到42万。李晨阳在其《缅甸国情研究报告中》认为缅甸兵力为50万。貌昂妙(MaungAungMyoe)在2009年出版的《1948年以来的缅军建设》一文中估计缅军的士兵超过了60万。

缅军还不断更新武器装备,先后从中国、俄罗斯、印度、巴基斯坦等国购买大量的军用飞机、坦克、舰艇、导弹、装甲车、车载式火炮等重型或先进武器,并能自行生产轻重机枪、火箭炮、航空炸弹等武器装备。

表1:缅军兵力的增长情况

年份

陆军

海军

空军

三军兵力总数

1964年12月

122,228

6,101

6,200

134,529

1974年5月

138,480

6,655

6,633

151,768

1981年6月

163,700

7,419

6,546

177,665

1984年6月

173,655

7,724

6,892

188,271

1988年4月

184,029

8,065

6,587

198,681

2012年

460,800

17,000

15,000

500,000

资料来源:MaungAungMyoe,BuildingtheTatmadaw:MyanmarArmedForcedsince1948,InstituteofSoutheastAsianStudies,Singapore,2009.p.33;李晨阳:《缅甸国情研究报告》,2008年云南省东南亚南亚研究院课题,2011年,第254页。

表2:各民族在军队的人数及比例(1931)

民族

数量

在军队中的比例

各民族在全国人口中的比例

缅族

472

12.3

75.11

克伦族

1448

37.74

9.34

钦族

868

22.62

2.38

克钦族

881

22.96

1.05

其他族

168

4.38

12.12

合计

3837

100

100

注:该表中的缅族包括掸族和孟族。

反观缅甸少数民族武装的力量,除了独立初期在数量上占有优势外,在随后的较量中,在与缅军的实力对比中越来越处于下风。1949年第一次反叛浪潮中少数民族反叛武装的人数为:罗相率领的克钦营士兵约2千人,克伦民族保卫组织士兵约1万人,孟族保卫组织士兵约2千人,以及若开、克伦尼等部分反叛力量。除此之外,另有1948年就开始反叛的缅共力量1万人左右。而联邦政府仅拥有6个营的正规军,约15个军事警察营以及几千仓促征召的士兵,数量远远不及反叛力量,只不过政府军武器装备占有优势。进入上世纪50年代后,得到外部军事、经济援助的仰光政府不但击退各种反叛力量的对首都及主要城市的威胁,联邦军队也得到了迅速发展,政府军兵力已上升到5万人左右。吴努在1958年实施的让反叛组织“返回法律框架”的政策又使总共有5千5百缅共、自愿军接受政府的停战,并有数千名孟族、勃欧族反叛士兵向政府投诚。到看守政府执政期间,国防军共击毙了叛乱分子1872名,击伤1959名,俘虏1238名,还有3618名投降,缴获各式武器56538支,使叛乱分子总数从1万5千多名下降到5千多名。从上世纪50年代初到奈温发动政变上台前,缅甸的少数民族反叛武装总量大体上呈下降趋势。奈温政府坚决以武力镇压少数民族反叛武装的方法不但未能取得彻底的胜利,相反包括少数民族武装在内的反叛武装力量越来越多,部分少数民族武装力量不但未削弱,反而得到加强。到80年代末,缅甸共有29支少数民族反政府武装(包括缅共),总人数达到40680人(见表3)。

表3:1989年3月缅共分裂前的少数民族武装

武装名称

主要领导

人数

民族构成

主要活动区域

族联

线

若开独立组织

觉拉

30

若开

若开邦北部

若开解放党

坎耶坎

70

若开

若开邦、克伦邦

若开民族解放党

貌盛纽

30

若开

若开邦北部

若开共产党

貌汉

100

若开

若开邦

部落民族党

帕迪皮鲁

30

钦族和若开族分支

若开山区

若开罗兴伽

穆斯林阵线

理查德巴貌

150

罗兴伽穆斯林

若开北部

钦民族阵线

J·K·K·唐

200

钦族

钦邦北部、克钦邦

钦民族解放党

温貌

20

钦族

钦邦北部、若开邦

缅甸共产党

巴登顶

15000

领导主要是缅族,部队主要是佤、克钦、汉等少数民族

掸邦、克钦邦、若开邦、德林达依省

红旗共产党

杜达

30

缅、钦、若开等

若开邦北部

克钦独立军

布朗森

8000

景颇、玛育、拉希、傈僳

克钦邦、掸邦北部

克伦民族联盟

波妙

6000

色郭、波、勃欧

克伦邦、土瓦、直通、东吁

克伦尼民族进步党

苏摩耶

500

克耶、克洋、巴叶、掸

克耶邦

克伦尼各民族解放阵线

涅貌梅

150

同上

同上

新克洋邦党

瑞埃

200

克耶、克洋、勃欧

克耶邦、掸邦西南部、彬文那

拉祜民族组织

帕雅加吴

100

拉祜族的三个支系

掸邦东南部(孟萨)

拉祜民族组织阿比派

登敏

100

同上

同上

那加民族社会主义者委员会

穆瓦

400

那加

那加山脉、印度

那加民族委员会

A·N·皮佐

200

那加

同上

孟民族民主组织

奈博古曼

100

孟族

丹老

新孟邦党

奈瑞景

1500

孟族

孟邦、克伦邦

崩龙邦解放党

觉拉

500

崩龙族

掸邦西北部(南散)

勃欧民族组织

昂坎迪

500

勃欧族

掸邦西南部

人民爱国党

吴顿

70

缅族

克伦邦

掸邦各民族解放组织

达卡莱

500

勃欧、掸、克洋

掸邦西南部

掸邦进步党

赛雷

2500

掸、崩龙等

掸邦北部和中部

泰国革命委员会

坤沙

3000

掸族和各种山民

掸邦南部、西南部、乐可

佤民族组织

麻哈三

200

佤族

掸邦西南部

佤民族委员会

岩小石

500

佤族

掸邦南部

合计

40680

资料来源:MartinSmith,Burma:InsurgencyandthePoliticsofEthnicity,Bangkok:WhiteLotus,1999,Chart1.

从1989年3月开始,政府推行与反叛武装的和解的政策,大部分反叛武装成为进入法律范围内的民族地方武装。这一时期,进入法律范围内的少数民族武装与未能和政府达成政治和解的反叛武装的士兵人数有较大增长。1999年,达成和解的少数民族武装66516士兵以及未与政府达成和解的反叛武装5000士兵,两部分共约7万左右。2009年缅军推出边防军改编计划后,果敢同盟军、克钦拉桑昂瓦和平组织(LAWPG)、克钦新民主军、克钦保卫军、克伦尼各民族解放军、勃欧民族军、克钦独立军腊萨翁分裂部、民主克伦佛教徒军主体和北掸邦军主体部分等先后接受改编,大部分接受改编的少数民族武装基本上处于缅军的控制之下。未接受改编的少数民族武装武装力量大致为:佤联军2.5万人,掸邦东部同盟军3000人,掸邦联合革命军5000人,掸邦民族军3200人,克钦独立军8000人。这些未接受改编的少数民族武装如佤联军、掸邦联合革命军等要么被缅军的分块包围,要么如克钦独立军被缅军猛烈攻击面临被击溃的危险。

缅甸大多数少数民族武装一开始就面临武器装备差,物资供应缺乏的情况,除了上世纪60年代末70年代初中缅边境的缅共得到中国的援助,克伦民族解放军上世纪70、80年代能得到泰国、美国的援助,以及坤沙等毒品武装能够利用毒资在黑市武器交易中获得比较优良的武器外。近年来由于各国都重视发展与缅甸政府的关系,对缅甸少数民族武装的援助力度降低甚至停止,致使缅甸少数民族武装装备每况愈下,已很难与政府军竞争。如目前仍与政府军激战的克钦独立军基本没有重武器与缅军对垒,武器弹药主要靠邻国输入。

总之,对比缅军与少数民族武装的兵力总数和武器装备情况,缅军优势越来越明显,少数民族武装被动挨打的局面已基本成为定局。少数民族武装较好的策略已是怎样在联邦国家内通过谈判获取更多的经济、政治利益。

2、少数民族的厌战情绪

克伦等少数民族武装最初掀起反叛时一度认为战争会很快结束,他们将很快获得胜利。但后来的事实表明,肇始于1949年的民族反叛不但未能在短期内结束,而且还演变为延绵60多年的,至今仍无结束迹象的民族武装冲突。少数民族武装与缅甸政府60多年的武装冲突表明,少数民族武装依靠武装斗争争取民族独立的希望越来越渺茫。60多年的武装冲突还造成了交战各方大量的人员伤亡,迟滞了经济社会的发展。饱受武装冲突苦难的少数民族民众希望尽快结束战争,过上安定和平的生活。

少数民族武装与缅甸政府60多年的武装冲突造成了双方大量的人员损失。据估计,1948至1952年内战中伤亡人员总数上万,按缅甸政府的报道,缅军每年损失兵员约500至600人,被击毙的少数民族士兵约2000人。1989年苏貌在一次公开的场合透露:自1953年战乱以来有28000个家庭因士兵阵亡和40000士兵伤残士兵领取抚恤金。根据政府对1962至1973年士兵伤亡情况的统计,这期间缅甸政府军每年失踪及死亡人数约为1000人,而反政府力量的死亡人数约为1800人(见表4)。少数民族武装声称的士兵损失人数则与之相反。如克伦民族联盟估计自1980年以来,仅仅在泰缅边境对缅军的战斗中就击毙1000多缅军士兵。在武装冲突中死亡的平民更多,如克钦独立组织声称1961年至1986年间,有33,336名平民死于政府军之手。尽管没有独立以来关于武装冲突死亡人数的详细数据,但据马丁·史密斯在上世纪90年代的估计,全国范围内每年死于武装冲突的人数不下1万,即到上世纪90年代死亡总数超过了50万。

表4:1962-1973年期间缅甸军政府与反政府势力的伤亡情况

年份

缅甸军政府

反政府势力

失踪

阵亡

俘虏或投降

死亡

1962

257

697

2199

1339

1963

296

496

2244

1605

1964

413

696

3116

2202

1965

294

639

7327

2004

1966

368

531

3639

1222

1967

90

597

3870

2307

1968

184

775

5363

2941

1969

365

885

5448

2206

1970

613

971

3736

1827

1971

195

1125

3255

1375

1972

271

1114

3112

1339

1973

157

952

4730

1273

合计

3503

9478

48039

21640

漫长战争造成的苦难,使得许多少数民族武装及民众厌倦了战争,希望尽快结束战争,实现和平,与邻国一样走上经济社会发展之路。如与1993年克钦独立组织与军政府达成停火协议时,该组织本身已有厌战情绪,几个时代的频繁战事,双方均死伤惨重,当地居民不堪重负。对和平的渴望,对战争的厌倦也影响了克伦族士兵的斗志,致使克伦民族联盟士兵士气低落,战斗力下降,招募新兵变得越来越困难,特别是底层的克伦佛教徒愿意“回到法律范围”。

(四)新军人政府缅族化政策的继续推进

对于吴努、奈温政府来说,加强民族构建增强国家认同只是建立在“一个种族,一种语言,一种宗教”基础之上,即缅族、缅语和佛教。因而,他们在民族构建上所要达到的目标就是通过在文化或宗教中提取政治价值来塑造一个同质性的缅甸国族。尽管他们在民族整合上所采取的方法和手段有差异,但是他们在全国范围内造就均质性的民族目标的愿望是一致的。作为对吴努的佛教国教化政策和奈温的文化缅族化政策的发展,新军人政权选择族性作为民族同化的手段,措施是强迫其他少数民族同化于缅族。

自上世纪90年代早期以来,新军人政权就在全国范围内修建博物馆来唤起缅族的民族意识,推动缅族化进程,把缅族化的行为制度化,并以此来构建缅甸的民族文化。把缅甸历史缅族化的鲜明例子是重建勃古的甘波扎达帝宫殿,该建筑地点据称是16世纪中期缅王莽应体及其继任者莽应龙统治时期的都城所在地。实际上,按目前的考古和历史知识,很难确定当时缅王朝宫殿的具体地点和样式。该工程的主要目的是赞颂缅甸第二个封建王朝时期莽应龙的扩张政策。与此相联系,缅甸的军人集团也自视其为缅甸第四王朝的继承者。

1991年“恢委会”开始推行“文化革命”,口号是保护国家的文化遗产。根据此种政策,所有的著作、音乐、艺术和电影必须符合由“恢委会”规定的爱国主义的标准。“恢委会”还声称缅甸主要的威胁来自于与缅甸历史传统和佛教文化完全对立的“没落的西方文化”。很难评估“恢委会”的“文化革命”对未来少数民族文化的影响,但该政策绝不是为了恢复和保护少数民族的文化和权利,因此许多少数民族担心该政策在“恢委会”构建缅甸认同的伪装下对各少数民族实施缅族化。

少数民族学生还因受国家系统性的教育歧视以及民族地区缺乏高等教育机构而很难享有高等教育的机会。在1988年以前,少数民族接受高等教育的主要地方是“联邦少数民族发展学院”,其主要的目标是对少数民族学生宣传缅式社会主义。该机构在1991年升级为大学,但是在少数民族领导人看来,该大学的目的是“向少数民族地区提供缅语老师来宣传“恢委会”新的缅甸佛教文化,实现发展援助和教育的缅族化。”

二、缅甸各少数民族武装政治诉求变化的外因

历史上,缅甸的邻国出于各种各样的原因,包括宗教的(孟加拉国),国内民族冲突的(印度),意识形态的(中国)和建立缓冲区的(泰国)原因,他们或支持,或默许缅甸民族冲突和反叛武装的存在。中缅、泰缅边境缅方一侧聚集了缅甸最主要的反政府武装或少数民族武装,中国和泰国与这些武装组织间的关系也最为复杂,中泰两国对少数民族武装的政策无疑对缅甸的民族和解,对缅甸的民族国家构建,对推动少数民族认同缅甸中央政府有着重要影响。

(一)中国对缅甸少数民族武装政策的转变

缅北少数民族武装长期影响着中缅关系。中国实行改革开放之后,逐渐改变了“党与党的关系不妨碍政府间关系”双轨政策,并于1985年完全断绝了对缅共物质援助。1989年3月缅共的分裂,为中国在道义终止对缅共的援助提供了机会。中国根据缅北局势的变化出台了一系列的政策来指导对缅、对缅北少数民族武装的政策。1989年7月国务院、中央军委发布《关于中缅边境地区边防工作问题的规定》,强调要“根据和平共处五项原则及党与党关系的原则的精神,处理好与缅甸地方政府及缅其他武装力量的关系,以保证边境地区的和平、稳定。”1990年8月,在上一年出台的《关于缅甸和脱离缅共部队涉我问题的指示》的基础上,中国外交部、中联部、公安部、总参谋部和外经贸部又下发了《关于对缅甸少数民族武装组织若干具体政策问题的规定》。明确规定对于与缅甸政府和解的少数民族武装,“我应坚持政治上不承认、军事上不支持、经济上不援助的做法,并根据实际情况,可暂将其视为缅地方当局,进行一般事务性的接触;对其头面人物,可根据不同情况,相机多做友好工作,但要防止过热。至此,中国对缅甸的政策由支持缅北的缅共革命转变为视缅北的少数民族武装问题是缅甸的内政而不应干涉。但是鉴于中缅边境跨境民族在血缘和地缘上的联系,为了维护中缅边境的稳定和安全,中国对缅甸政府解决少数民族武装问题,对缅甸政府推进国家构建上的愿望是要其保持我国西南边境地区的长期安全与稳定。

1989年,中国政府在敦促少数民族武装与缅甸政府签署政治和解协议的过程中发挥了一定作用,其目的也是为了维护西南边境地区的稳定。鉴于中国一贯秉持的不干涉内政的原则,中国在和解问题上主要是希望各方通过政治渠道以和谈的方式,而不是军事对抗的方式来解决问题。

缅甸中央政府的边防军改编计划的受阻增加了中国对双方陷入战争的担忧。2009年8月发生的“果敢事件”,2011年5月开始的克钦独立军与政府军的冲突等恶化边境形势的事件使中国认识到缅甸少数民族武装已成为中缅关系的不利因素而非战略杠杆。“国中之国”的缅甸少数民族武装,虽然不能决定中缅关系的大局,但他们的存在,他们与缅甸政府军不时发生的武装冲突始终威胁着中缅边境的稳定。中国对于缅甸政府推动的在民族国家框架下进行的政治和解、边防军改编计划等措施,总体上认为是其内政,因而并不持任何政治立场。有时在有利于中缅友好关系的角度和民族地区发展的角度予以支持和推动。中国鼓励缅甸政府和少数民族武装达成民族和解,因为缅甸的民族和解有利于稳定中国的边界。在2009年10月的东盟中国峰会上,温家宝告诉登盛总统“中国希望缅甸政府实现稳定,民族和解和发展。”2013年4月5日,习近平与来三亚参加博鳌亚洲论坛的登盛总统会谈时表示:“中方支持缅方推进缅北和谈进程,将继续发挥建设性作用。”同一天,中缅两国发表联合新闻公报,在公报中“中方重申尊重缅甸的独立、主权和领土完整,支持缅甸为维护国家统一、民族团结所做的努力。双方将继续加强边境管理合作,努力维护边境地区的安宁和稳定。”自“果敢事件”以来,中国已数次低调斡旋,既同政府当局也同武装组织接触,敦促双方以谈判寻求解决方案,并鼓励各方避免采用军事行动来解决问题。据称,紧张局势之所以没有失去控制,与中国对冲突双方所施加的压力和为调解进行的努力分不开。

中国还为缅甸政府与少数民族武装的谈判进行斡旋,并提供谈判场所。2013年3月12日,缅甸政府与克钦独立组织经过近三年的武装斗争和谈判,最终达成和解意向的谈判地点是在中国瑞丽。

(二)泰国对缅甸少数民族武装政策的转变

缅甸和泰国这两个中南半岛重要的国家在历史上为了争夺地区霸权一直相互征伐。总体上,泰国败多胜少。泰国历史上著名的阿瑜陀耶王朝两度被缅甸东吁王朝所灭。因此,泰国一直视缅甸为主要的敌人。

在整个冷战时期,两国关系一直较为冷淡,特别是吴努时期两国因领海、领土争端及泰国对缅甸反政府武装的支持致使两国关系尤为紧张。特别是自掸邦叛乱后,各派武装都在泰缅边境附近建立根据地,力图利用泰缅边境通道征缴过境税,获取国际援助和支持,这就造成了泰缅边境地区的紧张和冲突。在奈温上台初期,两国领导人一度有提升双边关系的意愿,并成立了“泰缅协商委员会”处理共同关心的事情,后两国关系因泰缅边境的反政府武装问题又出现恶化。

泰缅冷战时期的关系一直较为冷淡,除了厚重的历史遗产外,还具有多种原因。从缅甸来看,缅甸独立后因担心自己来之不易的国家主权和独立地位在东西方对峙,大国争夺中丧失,因此一直坚持中立主义的立场。特别是奈温在缅式社会主义道路指导下的中立外交尤为消极,缺乏与外国打交道的信心和愿望,所以无动力提升对泰关系。

泰国在冷战时期的对缅政策主要是出于安全的考虑,援助和发展与缅甸反政府武装的关系来防御缅甸,来抵御共产主义力量的渗透,并把国家经济发展所需要的两国间贸易摆在次要地位。泰国政府与克伦民族联盟曾保持着长期友好的关系。泰国利用克伦民族联盟等反政府武装作为泰缅两国的缓冲区,以避免两国发生正面的武装冲突。克伦民族联盟与泰国军方官员及情报部门高官也保持着密切的私人关系,泰方允许他们在泰国医院接受医疗,参与该地区的武器交易,购买军火以利用他们来抵制共产主义的叛乱。如果不是克伦民族联盟、掸族联军的存在,缅泰边界有可能成为连接中、缅、泰、马各国的解放区。因此泰缅边界的反政府武装的存在有益于泰国的国防安全以及泰国的防共、反共政策。

泰国支持缅甸反政府武装实现其安全利益的政策在1988年后发生了显著的变化。1988年12月,在缅甸军人集团夺权三个月后,当时的泰国军队司令、陆军上将差瓦力·永猜裕将军率领60人的代表团访问了缅甸,与军政府达成在泰缅边境缅甸一侧划定20个特许区以向泰国每年出口16万吨,价值达1.12亿美元的柚木协议。泰国还表示不再支持缅甸的反政府敌对势力,缅甸军人政府则表示让泰国进入缅甸伐木、捕鱼,并积极发展双边经贸关系。泰国与缅甸军人政权在木材、玉石、渔业、以及随后的天然气资源上达成协议后,便敦促缅甸反政府武装与缅甸政府进行和解谈判,还对泰缅边境附近泰国一侧的缅甸难民施压,让他们回到缅甸。缅泰关系在这一阶段的巨大转变,从缅方来看,通过军事政变上台的军政府面临国内外要求其民主化的压力以及军人政权合法性的问题,因此急于发展与邻国的关系。而泰国早在20世纪80年代中期就推出“全方位外交”,希望发展与各国的友好关系来为其经济社会的发展服务。到1988年,泰国进一步提出变“印支战场为商场”口号。实际上,到了上世纪80年代中后期,泰国对外政策已初步确立了经济社会发展而非国家的独立与安全是泰国外交的第一要务。相应地在对缅政策上也发生了变化,逐步抛弃了之前在对缅政策上的政治安全优先而援助缅甸反政府武装的作法。

由于缅甸主要的少数民族武装大都位于和中国、泰国、印度、孟加拉国以及老挝接壤的地区。这些国家的政策对缅甸民族政策的实施和成效能产生重大影响,甚至可以说,如果得不到中国、泰国、老挝和印度的支持,缅甸的民族和解和以构建国家认同为核心的民族国家构建是很难取得成功的。经过反复做工作,邻国总体上支持缅甸新政府与少数民族武装进行的和解,但是都希望保持边境地区的安全和稳定,尤其是中国高度关注与缅甸接壤地区的稳定以及在缅甸的中国投资和人员的生命财产安全,希望缅甸政府和少数民族武装能够用和平谈判的方式解决其分歧。长期以来,泰国为了解决境内的缅甸难民问题,为了获取对缅越来越大的经济利益,也同样不希望泰缅边境出现缅军与少数民族武装间的武装冲突。因此中国、泰国等邻国总体上赞同缅甸推行的民族和解政策。这就构成了缅甸政府能够在困难重重之下与各少数民族武装达成初步政治和解的外部原因,也成为了推动少数民族认同中央政府的外部推手。

结语

到2013年,主要的少数民族武装大都与政府达成或曾达成过和解协议,乃至签署和平协议。再次与缅军兵戎相见的克钦独立军也曾与政府达成过和解,放弃独立建国的民族政治目标,成为缅甸多民族联邦国家的一部分。

缅甸中央政府能与少数民族武装实现政治和解,少数民族武装愿意放弃独立建国的政治诉求,转而在联邦国家内寻求高度的民族自治,其原因是多方面的。政府采取现实的民族政策,一定程度上承认少数民族武装所要求的包括武装自治在内的民族自治权,使得众多的反政府武装承认他们是联邦国家的一部分。中央政府加大少数民族地区发展力度推动的国家经济整合,既有利于在全国范围内建立统一的经济与市场,也有利于少数民族地区经济社会的发展,从而在更深的层次上侵蚀少数民族武装存在的基础。缅甸推进民族国家构建,推动少数民族对缅甸联邦国家的认同还具有较为有利的外部条件。中国、泰国对缅甸少数民族武装政策的转变。因此,内外环境都有利于缅甸构建统一的民族国家,有利于少数民族武装对联邦国家的认可。