刘鹏:黑白之间——解读《弗格森报告》

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黑白之间——解读《弗格森报告》

刘鹏

2014年8月9日,美国密苏里州圣路易斯郡的弗格森的黑人青年布朗被杀引爆了引人注目的弗格森骚乱。事件发生后,密苏里州州长杰伊·尼克松于11月18日任命成立了弗格森委员会来对该事件进行调查。经过长达10个多月的调查,弗格森委员会于今年9月14日发布了题为《穿越弗格森——种族平等之路》的报告。(以下简称《弗格森报告》)

一、《弗格森报告》谈了什么?

杰伊·尼克松州长给弗格森委员会的授权是“对阻碍圣路易斯地区发展进步的经济社会条件进行彻底、全面和坚定不移的调查”。弗格森委员会由16名各界人士组成,其中两位委员担任共同主席,委员中既包括企业家、前市长、退休警察,也包括宗教人士、游行示威组织者等。弗格森委员会分成了四个工作组,分别为:公民与执法机构关系组、法院与政府组、儿童状况与教育平等组、经济不平等与经济机遇组。四个工作组又包括了各个领域的专家、专业人士和志愿者。在长达10个多月的调查过程中,弗格森委员会共召开了17次全体会议,期间共有1203人次的各类志愿者和市民参与了委员会或工作组的相关工作。经历了长达10个月的调查,弗格森委员会发布了198页的调查报告,其中包括了189条政策建议。那么,声势浩大的弗格森报告到底谈了些什么内容?

弗格森委员会的调查报告认为要避免弗格森事件的重演,就要承认种族平等在美国依然任重道远。为了实现种族平等和种族和解,他们认为提出了四个方面的政策建议,分别是人人平等、聚焦青少年、发展的机会和种族平等。

人人平等就是要改变执法机构的选择性执法,避免种族歧视。这就包括了警务改革、减少不必要的武力使用;法院改革,保护公民的合法权利;减少法院和警局的数量,提高集中度。

聚焦青少年希望改变青少年的成长环境而实现种族平等,消除不平等的代际遗传。委员会为此开出的药方包括支持儿童全面成长,减少饥饿、改革学校的学科设置;实施教育改革,增加学前教育投入,改变学校对学生的评价制度。

发展的机遇就是要增加社会流动性,使低收入阶层有更多的机会实现阶层流动。委员会提出的措施包括扩大医保范围、提高最低工资、设立家庭账户,减少掠夺性信贷。提出的具体措施包括将目前的最低时薪由7.65美元增加到15美元;为每个儿童和家庭设立发展基金,提供金融服务;建设价格适中的住房;优先发展公共交通。

种族平等力图消除种族隔离。为此,委员会建议对所有现行及即将实施的政策和项目都要进行种族影响评估;成立一个25年期的基金以支持有利于实现种族平等的基础设施建设。

弗格森委员会的报告中不仅给出了详细的189条政策建议,而且每条建议都有对应的负责部门,应该说委员会提出的政策建议覆盖了实现种族平等各个方面的内容。

此外,弗格森委员会报告的主要突破在于不仅仅从“警民关系”这种狭窄的视角来分析骚乱,而是直指骚乱背后的种族不平等和种族隔阂,指出尽管“人们不愿意承认,但黑人与白人之间的差距并没有缩小,种族之间的不平等在通过代际继承而得以延续”。

二、弗格森报告没谈什么?

阅读了上面内容之后,可能很多人都会产生疑问,弗格森骚乱到底谁对谁错,怎么委员会都没个说法?这是因为密苏里州州长授权成立的弗格森委员会并不负责对弗格森事件本身进行调查,它只负责对“阻碍圣路易斯地区发展的因素”进行调查。针对弗格森骚乱本身的调查是由美国司法部进行的,骚乱发生后,美国司法部随即成立了调查组对弗格森骚乱进行调查,并于2015年3月发布调查报告,对弗格森事件进行了定性。美国司法部的调查报告指出“弗格森警察局存在一系列的不法行为,已经违反了美国宪法第一、第四和第十四修正案”。这就是说美国司法部已经对谁对谁错给出了回答。

《弗格森报告》没有提到的是要执行其所提倡的政策将是非常困难的。在报告的发布会上,弗格森委员会主席在回答记者提问时坦陈“报告提出的政策建议能否实行取决于人民的意愿”。但事实是,人民的意愿要通过复杂的党派政治才能实现,这一过程充满了变数。近几天,密苏里州正在讨论的三个法案就是这一情况的典型反映。

第一个法案是最低工资的法案。提高最低工资是弗格森委员会提出的政策建议之一。圣路易斯市决定将该市的最低工资从目前的7.65美元时薪提高到2018年的11美元时薪。密苏里州议会通过法案规定市政府无权提高最低工资,该法案随后被密苏里州州长杰伊·尼克松否决,现在议会正在讨论推翻尼克松州长的否决。与此同时,密苏里商会、密苏里餐饮协会、密苏里零售业协会等10多个组织已经向法庭起诉圣路易斯市政府,指责市政府提高最低工资的要求违法。

第二个法案是州长和州议会的对决。密苏里州议会通过法案要求接受A+奖学金(相当于全额奖学金)的学生必须是美国公民或永久居民,州长动用否决权否决了该议案,现在密苏里州议会正计划否决州长重新通过该法案。这一法案的背后是移民问题和受教育问题,弗格森委员会的政策就包括了提供更多的受教育机会、增加教育投入,显然这一建议的落实也不会一帆风顺。

第三个法案是关于降低失业补贴。密苏里州议会通过法案要求将失业补贴与失业率挂钩,即失业率高则失业补贴低。这一法案也被州长否决。目前州议会正准备通过否决州长而使该法案通过。弗格森委员会的调查报告的核心内容之一就是任何决策的实施都必须考虑这一政策对不同族群的不同影响。显然,将失业补贴与失业率挂钩的政策对黑人的影响最大,因为当地黑人的失业率远高于白人。

上述三个法案共同的特点是州政府与州议会的对决。目前密苏里州州长杰伊·尼克松为民主党,而州议会的参众两院都是共和党占多数。州长和议员都是选举产生,都宣称代表人民的利益,但在党派政治的影响下,人民意愿的实现却是面临困难的。

弗格森委员会提出的189条政策建议中,每条建议都列出了负责的部门,而出现次数最多的依次是州议会、州长、州最高法院和州警察局。要实现这些政策,需要这些部门的政策协调和共同努力,但从上面的三个法案中可以看出,党派政治的存在使这些部门之间存在着天然的不协调。

弗格森委员会本身也可以说是有党派政治的阴影。弗格森委员会由现任州长任命成立,民主党州长杰伊·尼克松将该委员会的任期设定到了2015年年底,并称在其任内,弗格森委员会将得到他的全力支持。尼克松州长在2012年连任后,已不再可能连任州长,也就是说州长也将在2016年初换人。随着州长的换届,弗格森委员会的任期也将结束。弗格森委员会报告中提到的大量实现种族平等、提高最低工资、增加医疗保险的政策建议也有着民主党州长试图通过政治遗产来影响未来州政策的因素。

三、美国的种族平等之路

事实上,即使没有党派政治的影响,希冀一个委员会的一个报告来解决美国的种族问题也是不现实的。林德赛·卢波在其著作《美国近百年来的骚乱委员会》对美国近百年来为调查各类骚乱而成立的委员会进行了研究,该书指出骚乱发生后成立的委员会只是为了表明政府在对骚乱做出了反应;委员会一般也只是给暴力和骚乱打了个“绷带”,而不会解决导致暴力发生的深层原因。该书还指出,1917到1968年间,每次骚乱发生后,美国都会成立委员会进行调查,数量达34个之多,但委员会成立之后真正的政策执行却非常罕见。弗格森委员会是否会成为例外也需要继续观察。

弗格森骚乱发生的8个月后,2015年4月巴尔的摩的另一名美国黑人青年格雷在警局非正常死亡,再次引发了巴尔的摩的骚乱,并外溢到费城、纽约等地。而就巴尔的摩骚乱发生在的一个月前,即2015年3月,美国司法部才刚刚发布了对弗格森警局的调查报告,认定警局违法和滥用武力。但司法部对弗格森骚乱的调查显然并没有阻止巴尔的摩骚乱的发生。

弗格森委员会报告的一大进步是承认骚乱的背后是种族隔阂和不平等,但这种不平等的形成显然非“一日之寒”。从笔者在圣路易斯市的直观感受来看,这种隔阂和不平等之深颇为引人注目。圣路易斯以密苏里河为界,分为东西两边,东北边是黑人聚居区,西南边是白人和亚裔聚居区。沿着任何一条东西向的街道行走,就像从一个世界穿越到另一个世界;同一条街道,越往西走,环境越好,街道整洁,绿树成荫,路灯、交通灯干净完好,街边的商铺干净整洁,人们在街边或休闲或小酌,汽车行人秩序井然。同一条街道往东走,越走人越少,有垃圾桶但垃圾仍然垃圾桶之外,人行道坑洼不齐,人行道上的树坑还在,但树没了,交通标志时有时无,街边的商铺大部分已经用门板把橱窗和门封死,表明永久歇业,街边驶过的汽车伴随着马达轰鸣的是黑人的说唱音乐。事实上,这种强烈的对比也是本人萌发撰写本文的原因。如果说这些都是直观的感受,那么数字带来的冲击则更为强烈。在圣路易斯市的克莱顿区,人均寿命为85岁,9%的居民为黑人;在北圣路易斯区,人均寿命为67岁,其中95%的居民为黑人。两者人均寿命相差18年,而且白人与黑人的聚居区完全分裂。

如此大的差异,它的消弭显然不会是一个很容易的事情。更为重要的是,美国主流社会是否准备好了消弭种族差别,实现族群平等,这也是需要行动才能回答的。

(作者为印度洋地区研究中心讲师)