杨怡爽:印度特伦甘纳邦“分邦”运动的背后

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2014年2月20日,印度上议院通过法案,批准将南部安得拉邦的部分区域分离出来组建新的特伦甘纳邦(Telangana),印度的医药及IT业中心之一海德拉巴市在未来的十年将会作为两邦共同的首府。这意味着,延续了半个多世纪的安得拉邦“分邦”运动终于告一段落,但其背后的身份认同问题和国大党面临的政治困境却并未就此尘埃落定。

特伦甘纳邦独立建邦始末

特伦甘纳邦前身是印度的第五大邦安得拉邦的特伦甘纳地区。该地区由安得拉邦23个县中的北部10个泰卢固语区组成,人口3500万左右,土地面积约占原安得拉邦的41.47%,是原安得拉邦三大区域中最大的一个区。同时,该地区的财政税收贡献约占安得拉邦的76%左右(其中,海德拉巴占50%)。几十年以来,该地域的泰卢固语族群族由于认为在财政、就业和公职等方面长期遭受不公正待遇,一直要求从安得拉邦独立出去。

特伦甘纳邦的“分邦”,与泰卢固语的语言建邦运动有很深的渊源。泰卢固语是印度宪法承认的语言之一,属达罗毗荼语系中部语族。泰卢固语历史悠久,是印度最后一个印度教王国维贾亚纳加尔帝国(VijayanagaraEmpire)的官方语言,在16世纪风行一时。从19世纪中叶开始,随着启蒙思想和民族主义的兴起,泰卢固语文学进入复兴时期,泰卢固语独立建邦运动也由此开始。当时,泰卢固语族群主要分布于英治马德拉斯总督辖区和穆斯林土邦主治下的海德拉巴土邦两地,特伦甘纳地区即属于海德拉巴土邦。泰卢固语独立建邦运动主要是由马德拉斯地区的安达罗人主导的。许多安达罗人在殖民时期被吸纳进入英国政府的官僚系统,因此有着较好的经济地位和社会地位,受教育程度较高,在独立建邦政治活动中起到主要影响,并组建了安得拉大会党,在独立前长期在马德拉斯总督辖区和海德拉巴土邦积极活动,加强语言-族群认同感。印度独立后,安达罗人立即开始争取建立语言邦,但当时刚刚建立的印度中央政府亟需加强集权,担忧语言建邦会导致分裂,一再压制建邦的努力,导致中央和地方发生多次冲突。1952年10月19日,泰卢固著名政治活动家PottiSriramulu为争取语言建邦,绝食至死,引发骚乱,迫使1953年3月尼赫鲁总理最终让步,批准马德拉斯与海德拉巴的泰卢固地区合并,成立了印度第一个语言邦安得拉邦(AndhraPradesh)。

然而,打从安得拉邦建邦伊始,特伦甘纳地区的泰卢固族群就对建立统一的泰卢固邦持怀疑态度。特伦甘纳泰卢固语(TelanganaTelugu)属于泰卢固语下属的方言之一,口语和语法与居住在马德拉斯省的安达罗人所使用的泰卢固语没有区别,但在语义上则存在较多差异。这种由双言现象导致的方言差别,成为了特伦甘纳地区的泰卢固语人群与安达罗人身份认同差异的语言基础。同时,特伦甘纳地区自然条件不佳,当地泰卢固族群历史上又长期受到海德拉巴土邦穆斯林统治者的压榨与剥削,因此在经济与教育上落后于安达罗人。特伦甘纳地区担心,统一建立泰卢固语言邦后安达罗人会大量涌入,凭借教育与经济优势,排挤特伦甘纳泰卢固族群,抢走当地人工作机会。因此,当时特伦甘纳地区的泰卢固族群普遍是反对马德拉斯的泰卢固地区和特伦甘纳地区合并的。为了安抚特伦甘纳人,安得拉邦议会曾在1955年做出承诺,将会长期通过保留政府职位和教育机会等手段,确保特伦甘纳地区得到公平待遇和发展。在此保证下,1956年,特伦甘纳地区的政治领袖与安达罗政治领袖达成“绅士协议”(Gentlemen'sagreementofAndhraPradesh),同意合并建邦。

但是,特伦甘纳人在安得拉邦建立后的十多年中,一直认为“绅士协议”未能如承诺中一样履行,特伦甘纳依然长期处于基础设施落后、普遍贫穷和高失业率的状态,而安得拉邦其他地区的外来人口在海德拉巴定居若干年后就能自动获得当地人身份和工作配额,也引发特伦甘纳不满。1969年初,随着“绅士协议”即将到期,特伦甘纳人的不满情绪和抗议活动愈演愈烈,特伦甘纳族群学生领袖开始提出特伦甘纳地区独立建邦的政治要求,谋求更多的公平待遇和自主权利。抗议活动最终导致大规模暴乱、多人伤亡并有300多名抗议者遭到逮捕。1973年,由于针对扶助特伦甘纳的“当地人就业”政策再度发生争议,安得拉邦爆发了反对特伦甘纳地区特殊待遇的“安达罗万岁”运动,邦政府被迫下台,安得拉邦成为总统代管邦(President'srule)。为避免这类流血事件再度发生,印度议会甚至不得通过宪法修正案,以保证促使特伦甘纳和安得拉邦达成和解、促进就业机会和公职任职公平的“六点原则”具备合法地位。然而,由于“六点原则”执行不力,在此后的多年里,特伦甘纳人依然时不时会爆发针对政策履行不利和争取独立建邦的抗议活动。

1997年,印度人民党(BJP)发起了一轮独立建邦浪潮,在此期间也曾经试图建立独立的特伦甘纳邦,但由于安得拉邦政府争取到了泰卢固之乡党对统一安得拉邦的支持而未能成功。在2000年印度北阿肯德邦自北方邦分邦成功的激励下,特伦甘纳出身的政治家KalvakuntlaChandrashekarRao于2001年建立了特伦甘纳民族联合党(TelanganaRashtraSamithi,简称TRS),谋求以海德拉巴为首府独立建邦。这一独立建邦的要求受到了安得拉邦其他地区的强烈反对,因为海德拉巴是安得拉邦首要的经济中心和财政收入来源,失去海德拉巴,意味着安得拉邦必然将陷入丧失吸引投资能力和税收减少的窘境。

2004年,TRS以支持独立建邦为条件,与国大党结成了选举联盟。然而,国大党当选后,首席部长却在2006年发表公开声明,决定保持安得拉邦统一现状,TRS为此愤而退出了联合政府。此后,TRS不断在地区选举中争取到更多席位,而随着独立建邦的声势越来越大,特伦甘纳建邦也获得多个地方性政党的支持,包括泰卢固之乡党。

2009年11月,TRS党主席KalvakuntlaChandrashekarRao开始绝食,要求国大党向国会递交特伦甘纳独立建邦议案。这一活动获得了学生和工会的积极支持,大大加快了独立建邦运动向前推进的脚步。印度联邦政府迫于压力,在2009年12月9日最终同意启动独立建邦的进程。安得拉邦政府数名部长和邦议会20余名国大党籍议员为此先后辞职抗议。2010年2月,印度政府成立了安得拉邦特别情况对策委员会,然而,委员会在进行了将近一年的调查后,向印度政府提交的报告中却认为独立建邦是一个“只应在迫不得已的条件下”施行的选择,建议依然保持安得拉邦现状。特伦甘纳独立建邦的支持者们对这份报告的结论强烈不满,发起了全邦性的不合作运动,并在2010年三月份举行了数万人的示威抗议活动;特伦甘纳地区的议员和政府官员集体辞职,抗议中央政府拖延建邦进程;抗议中还发生了数起学生自杀事件。2011年8月11日,TRS又发动了全民罢工,大罢工持续了42天,导致安得拉邦的多项政府公共服务和行业瘫痪。罢工的规模和力度使得执政的国大党邦政府和印度中央政府认识到:特伦甘纳独立建邦确实已经走到了“迫不得已”的地步。同时,迫在眉睫的大选,也让国大党选择了支持独立建邦,以便在即将举行的全国大选前在特伦甘纳地区赢得尽可能多的票数。

2013年7月,国大党的工作委员会向中央政府提交了一份特伦甘纳独立建邦议案:未来十年内,海德拉巴市将作为两邦共同的首府;此后将成为特伦甘纳邦首府,印度中央政府将对安得拉邦新首府的建设予以援助。同时印度政府还将组织一专门委员会,以处理分邦的相关的问题。安得拉邦的沿海地区为此爆发多起大规模抗议活动。而法案在2月13日下议院讨论通过时,由于来自安得拉邦的议员极力反对,还出现了争吵和冲突导致议会中断的闹剧。

但是,安得拉邦分裂、特伦甘纳独立已成为定局。在印度总统签署法案之后,特伦甘纳正式成为印度的第29个邦。

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身份认同问题与国大党的政治困境

目前,除了特伦甘纳地区以外,目前印度全国共有9个地区要求独立建邦,其中以印度北方邦最多,有5个地区要求建立新邦。特伦甘纳的独立建邦,有可能会引发新一轮的独立建邦浪潮。

安得拉邦的分裂和独立建邦浪潮,既是区域发展不平衡酿下的苦果,也是印度作为多元化国家的一项“原罪”。自古以来,印度缺少政治文化上的统一,因此,语言、宗教和种姓取而代之,成为社群和个人认同的基础。在殖民地时代,英国划定印度行政边界时并不以语言作为判断标准,持不同语言的族群杂居、混居,但并未形成真正的融合,反而加大了不同社群之间的政治与经济地位差异。随着西方启蒙思想传入,反抗殖民主义的运动兴起,印度的民族主义者们产生了更加强烈的身份认同需求,此时,语言便成为了文化和民族身份的基础,在划分族群界线上起到了至关重要的作用。正如20世纪初泰卢固诗人古拉扎德·阿伯拉沃所言,在许多印度人心目中,国土(State)并不是土地和气候,而是语言。如今,特伦甘纳地区的独立建邦运动也秉承同样的逻辑与理念:如果特伦甘纳泰卢固语没有得到认可,那么特伦甘纳将只是一个实体,而不是一种身份。此时,语言已经超越了原先的功能,成为区分发展不平衡、族群经济社会地位差异的一项主要表征,乃至是根源和理由。

这些历史渊源和背景,导致了原先仅仅限于经济社会包容性增长范畴的问题,被上升到了身份认同的高度。与单纯的发展不平衡、贫富差距等不一样的是,“身份认同”是无法被协调的。它裹挟着政治权利、经济贫困、教育落后等问题,促使同一族群抱成一团,抵制一切被他们认为会妨害身份认同的东西。而印度的政治体制,则导致政府或政党将特伦甘纳泰卢固人这样的族群仅仅视为“通过政治许诺或特殊照顾对其进行安抚”的特定票仓,而并没有真正把他们当作应当平等对待的公民,这导致诸如特伦甘纳泰卢固人这样的“少数人”族群的身份不断被加强,与其他社会群体的共容利益被日益削弱。最终,随着分歧的扩大,“少数人”族群再也无法融入到“主体”社会中去,不得不走上分裂的道路。这是导致特伦甘纳独立建邦运动愈演愈烈的原因,也是印度社会近年来社会分裂趋向加剧的原因。

除了身份认同之外,独立建邦同样也在考验着国大党的政治抉择和联邦理念。在独立之前,为了争取各个不同语言地区的政治力量,国大党提出了以语言为基础重新划分印度行政区域的主张。然而,在建国之后,执政的国大党面临着国内多元共生、凝聚力差的困境,自然趋向于建立强有力的中央集权。而印巴分治的惨剧和语言建邦活动的风生水起,更导致国大党开始担忧语言建邦会直接导致新生的印度陷入分裂局面,丧失统一,变成“亚洲的巴尔干”。因此,尼赫鲁并未按照国大党先前的承诺促成语言建邦,而是一再重申重划边界可能导致的危害,抵制独立建邦的压力。直到1953年,泰卢固领导人绝食死亡,国大党政府害怕丧失安得拉邦的民意支持,成立了“邦重组委员会”,并开始语言建邦进程。安得拉邦成功独立建邦,保住了国大党在该邦的支柱地位。多年以来,安得拉邦为国大党带来的议会席位比其他任何一个邦都要多。在印度2009年的议会投票中,安德拉省的42个议会席位中有33票投给了国大党,而其中特伦甘纳拥有17个议会席位。

特伦甘纳的独立建邦的成功,某种程度上类似于当年安得拉邦建邦的重演。国大党长期以来出于对丧失财政来源和引发对抗和骚乱的担忧,并不积极支持独立建邦运动。但随着建邦支持者获取的社会同情和施加的政治压力越来越大,国大党选择了推动建邦的道路,以换取当地在即将举行的大选中的支持。因此,特伦甘纳的独立建邦,与当年安得拉邦的建邦性质类似,同样是国大党用对多元性的妥协来交换地区选举中的额外支持。

这种做法可能是一种极为短视的做法。独立建邦之后,安得拉邦和特伦甘纳之间,由于利益分配、历史原因和海德拉巴归属,必将存在长期分歧和矛盾;而以语言建邦,强调将族群作为社会和经济待遇基础的做法,也可能会在海德拉巴的穆斯林人群和泰卢固语族群之间引发新的冲突。建邦或不建邦,都可能持续引发社会骚乱,而国大党从自身利益出发作出支持建邦的行为,并谈不上是真正的“两害相权取其轻”,而是“两利相权取其重”,可能在建邦过程中忽视了一些长期问题,埋下了隐患。

从历史经验来看,国大党这种用对多元性的妥协来交换额外力量的行为,直接导致了此后中央与地方的政治博弈,削弱了中央政府对地方政府支配的力量。如今,在南部和东部印度,邦政权基本上由以语言或种姓为基础的地方政党控制,全国性政党想要获得支持,必须与地方政党联合执政。这使得尼赫鲁执政时期国大党在联邦和绝大多数邦的一党独大地位辉煌不再,而传统的中央-地方利益分配和政策模式受到了完全的冲击和改变。地方政党在中央权力结构中的份量增大,发言权也增大,也就意味着地方有了更多与中央政府讨价还价的资本。即便未来国大党政府能够保住执政党地位,这对于中央政府财政情况的改善和改革政策的推行也可能会起到负面影响。

正如前文所述,特伦甘纳邦的独立建邦行动已经引发了是否会在孟加拉邦、阿萨姆邦、以及马哈拉施特拉邦分割成立新邦的激烈争论。早年,国大党提出以语言划分各邦疆界的主张,是为了减少不同族群之间的冲突,在联邦制下,弥合印度这个多元化社会的裂痕。但是,从特伦甘纳邦的独立建邦经验来看,新的独立建邦浪潮,反而很可能因为选票政治或执政党的短视,引发更多的冲突,成为印度社会进一步因为多元化而分裂的祸因。(作者系印度洋地区研究中心副教授)