刘务:昂山素季上台会恶化对华关系吗?

首页 > 学术成果 > 热点时评 > 2014-03-28 13:33:00

缅甸2015年大选还存在诸多悬念:昂山素季在未来的大选中是否具有竞选总统的资格?军人集团是否会延续目前在国家权力机构中的特权?目前的执政党将何去何从?少数民族政党及少数民族武装在未来的国家机构中将扮演何种角色?这些问题不但在大选前是缅甸政治的主要内容,在大选后也将继续影响缅甸的政治发展。作为缅甸的近邻,中国更关心的是,昂山素季当选后对中缅关系有何大的影响,换句话说,她当选后推行的对华政策是否会造成中缅关系的倒退。本文不拟对昂山素季是否上台,以及采取何种办法上台进行探讨,而是在假设昂山素季成功执政的情况下,会否采取恶化中缅关系的政策展开分析。

对于昂山素季上台后的中缅关系,部分专家学者比较悲观。其原因主要有以下几个方面:一是中国在昂山素季最需要帮助的时候不但不曾施以援手,反而在欧美国家制裁缅甸的情况下力挺军人主政的缅甸政府;二是昂山素季的政治意识和行为方式比较接近西方,并且西方国家在其受到军人打压时给予了一贯的支持,因此她上台后很可能推行亲欧美的政策;三是在中缅关系的结构中,相对而言,中国对缅甸的依赖程度呈上升趋势,而缅甸对中国的依赖程度呈下降状态。本文认为缅甸的民主化转型、与欧美国家关系的改善优化了缅甸的内外环境,使缅甸在对外关系上,特别是对华关系上拥有了比军政府时期更多的外交资源,但是这并未从根本上改变中国对缅甸的重要性。无论是哪一个政党,哪一个领导人上台,发展正常、稳定的中缅关系永远是缅甸对外政策的重要方面,即使今后大选上台的昂山素季也难例外。

一、昂山素季的挑战主要是国内而非国外

登盛政府上台以来,缅甸民主改革快速推进,缅甸正从威权政府快速向民主政体转型。在这个巨大的社会政治变革中,之前被军政府压制的各种矛盾和冲突快速表面化,军人集团与民主政党的矛盾、占人口多数的缅族与少数民族的矛盾、佛教徒与穆斯林的矛盾、落后的物质生产与民众渴望更高的物质需求的矛盾、政府与少数民族武装的矛盾,各种矛盾纵横交错,纷繁芜杂。政府对每一组矛盾的举措如有失当,都可能会使缅甸陷于动荡,断送缅甸近年来的改革成果。因此未来无论是哪一位、哪一派政治人物执掌国家政权,其主要的任务都是利用好国内外资源,推动国内矛盾的缓和及解决。

即使昂山素季能够选举上台,其面临的形势也非常严峻,她必须平衡好与军人集团的关系,必须协调好缅族与少数民族的关系,必须处理好政府与少数民族武装的关系,必须处理好佛教徒与其他宗教信徒特别是已发生过多次暴力事件的罗兴亚穆斯林的关系,还必须尽最大努力发展经济改善民生。所有这些都要求她必须把主要的精力放在国内事务,而非与邻国发生摩擦,节外生枝影响缅甸国内发展的大局。

首先,昂山素季必须处理好与军人集团的关系。尽管缅甸名义上已经实现了最高国家领导人的民主选举,军人集团已通过可控的民主路线图,在保证本集团在未来国家中地位和权利的情况下,把国家权力交给了军人出生的民选领导人,军人集团也从各个方面向民主党派表达了和解的愿望和作出了一些和解的姿态,同时,主要的民主政党与军人集团达成了某些妥协。但是,军人集团和民主党派围绕国家大权的矛盾和斗争并未得到根本解决。目前军人集团仍是缅甸最大的利益团体,也是缅甸最有权势的集团,任何会威胁其根本利益的行为,都会遭到他们的反对。民主政党希望最终建立的民主国家政体权力结构模式是去除军人在国家权力结构中的特权地位,实现军人的职业化,让军人集团回到军营,让军人听命于文官政府。军人对权力的依恋和对未来面临的秋后算账的恐惧与民主政党要求军人交出行政权力的矛盾在短期内很难解决。不排除未来民主政党的激进行为引起军人集团的反弹,从而危及缅甸民主改革进程的情况。因此昂山素季需要在继续推进民主改革进程和逐步削弱军人权力问题上走钢丝,既能让缅甸这些年积聚起来的民主力量继续推动缅甸的民主进程,又不至于让军人集团感到绝望使他们铤而走险,采取激进手段阻止改革进程。

其次,昂山素季还必须协调好缅族与少数民族的关系。历史上,缅甸主体民族缅族与山区、边远地区的各少数民族在政治、社会、文化、经济上的联系并不紧密,少数民族地区与缅族统治的中央王朝多是不稳定的贡属关系。英国殖民统治者的“分而治之”政策进一步加大了地区差异和民族隔阂。尽管在英国殖民时期,缅族与部分少数民族有缓慢的整合趋势,如在英国殖民时期的下缅甸和伊洛瓦底江三角洲稻作业产区,孟族和克伦族缅族化的趋势较为明显。不过,总体上缅族和少数民族在政治、社会、文化、经济上都是较为孤立地发展的。

缅甸各少数民族地区存在的浓厚的地域色彩,地方主义与民族矛盾的交织,中央进行的集权与少数民族要求的分权,以及中央政府的民族国家构建政策与少数民族对分离、自治权的坚持,都给联邦政府提出了严峻的考验:怎样构建多民族国家的国家认同?怎样才能把各个少数民族地区整合进联邦的统一体内?怎样才能使不同民族特性的各个少数民族成员把缅甸国家而不是自己各自的民族地区认同为自己的父祖之地?这些问题,加上主体民族缅族与其他少数民族的矛盾,其他国家利用民族问题对缅甸主权的干涉,使得长期以来如何推动民族国家构建,如何解决缅甸民族冲突和矛盾,加强各民族团结和维护联邦的统一成为缅甸各届政府面临的重要问题,也是未来政府所必须着力解决的问题,即使是未来由昂山素季掌权的政府也不例外。

与少数民族问题紧密相连的是缅甸少数民族武装问题。自缅甸1948年独立以来,缅甸的少数民族武装一直是缅甸建立统一的多民族国家、建立主权稳固的联邦国家的挑战。在缅甸独立之初,新建立的联邦政府还一度受到克伦和克钦民族反叛武装推翻的威胁。到20世纪80年代,少数民族武装在中央政府的打压下,不但未有减少的迹象,相反,基本上所有的少数民族都建立了自己的武装。兴起于上世纪80年代末的和解政策,并未彻底解决少数民族武装问题,未能从根本上政治解决少数民族武装问题,只是暂时使政府军与少数民族武装实现了初步的停火。2009年由军人集团掌控的联邦和平与发展协会发起的对少数民族武装的边防军改编政策,尽管采取不惜发动战争的强力手段试图解决少数民族武装问题,但最终未能对主要的少数民族武装实现改编,反而使国家陷于大规模战争的边缘。政府军与少数民族武装在过去60多年的相互攻伐表明,即使少数民族武装在力量的对比上越来越处于下风,但是缅甸政府军要彻底吃掉少数民族武装也非短时间能达到的,何况要面临较大规模战争危及国家安全和稳定的风险。鉴于双方互信构建的缺乏,双方的矛盾和斗争还将持续。不过,建立统一的民族国家,在国家境内实现“一国一军”是一个主权国家的基本诉求,因此未来政府还将集中很大的精力来解决缅甸的少数民族武装问题。

再次,昂山素季必须处理好若开佛教徒与罗兴亚穆斯林的关系。对缅甸来说,罗兴亚穆斯林问题既是一个民族问题,也是一个宗教问题。作为东方的杰普赛人,罗兴亚人是一个命运多舛的族群,他们的祖先可以追溯到中东、中亚和南亚的诸多穆斯林民族。诸多的伊斯兰国家在缅甸对罗兴亚人进行迫害时出面给予声援或协助安排罗兴亚难民,甚至声称对缅甸实施制裁,但是这些并未有助于罗兴亚少数民族问题的解决。缅甸除了在吴努时期给予罗兴亚人一些政治权利外,其他的各届政府都倾向于不认可罗兴亚人为缅甸土著民族,在缅甸的135个原住民当中没有罗兴亚人,不给予罗兴亚人政治地位,甚至在某些时期还把罗兴亚人驱逐出境。目前缅甸的缅族领导人也大都认为罗兴亚人不是缅甸的土著民族,罗兴亚人应该回到他们自己的家园(问题是尽管诸多的邻国及伊斯兰国家都对罗兴亚人表示声援,也提供了一些援助,但无论哪一个国家都不愿接受罗兴亚难民,包括缅甸认定的罗兴亚人的主要来源国孟加拉国)。2012年6月,在缅甸若开邦罗兴亚人与佛教徒的暴力冲突中,许多缅族领导人要么不发表意见,要么要求政府对罗兴亚人采取强力措施,把罗兴亚人驱逐出去。“88代和平和开放协会”(即88世代学生组织)领导人则毫不讳言地声称要与政府携手共同对付罗兴亚人的暴乱。民盟副主席吴丁吴认为罗兴亚人是非法入境者,吴登盛总统也不认可罗兴亚人居住在若开邦。一向奉行要求民主,维护人权原则和理念的昂山素季即使面临来自国际社会的压力,也表示不会使用“道德领导力”来支持种族冲突的其中一方,拒绝为罗兴亚人出面说话。在一个以佛教为主要宗教的国家,佛教徒的认可和选票对政治家来说是至关重要的,罗兴亚人被认为是外来族群,他们绝大多数无政治选票,缅甸的政治家不可能忽视这一点,因此目标锁定2015年大选的昂山素季在大选以前不可能在罗兴亚问题上作出明确的表态。但是对该问题的回避并不代表对问题的解决,罗兴亚人问题始终是横亘在各届政府面前的难题,对未来如能上台的昂山素季政权也是如此。

二、昂山素季会否眦睚必报恶化中缅关系

如果昂山素季是一个眦睚必报的普通人,而不是一位具有远大抱负的国家领导人,那么她对在军政府时期,因坚持不干涉内政原则发展与军政府关系而对她的政治抗争不积极干涉,并对她被断断续续软禁15年也未积极斡旋的中国必然心生怨恨(实际上,在1990年昂山素季大选获胜的第一时间,中国驻缅大使就向昂山素季表示了祝贺,中国外交官员也采取了不同形式与昂山素季进行了一些断断续续的接触,但是都因担心干涉缅甸内政,招致军人集团怨恨损害两国关系而显得小心翼翼)。与此形成巨大反差的是,欧美国家对缅甸军政府大张旗鼓地进行制裁和鞑伐,要求释放昂山素季,并恢复其自由和应得的权利。从以上分析来看,昂山素季有理由对中国不满,其上台后也有理由对华冤冤相报。

但是,经过20多年政治斗争实践的昂山素季已不是当初回国侍奉病重母亲,偶然卷入战争漩涡不会妥协的青涩政客。经过多年的政治斗争及反思,昂山素季学会了妥协,其对政治斗争原则、目的和方式的理解也有所改变。如果不是僵化地奉行西方政治斗争的原则,教条式地理解政治斗争目的,昂山素季也不会遭受十多年的软禁,也不会沦落到只能在2012年参加议会补选的地步。在过去的政治斗争中,应该说历史曾给过她参与缅甸政治,发挥更大作用的重要机会。作为现代缅甸国父昂山将军的女儿,昂山素季刚步入缅甸政坛就表现出了非凡的影响力:1990年,昂山素季领导的全国民主联盟取得了大选的压倒性胜利,夺得了两院议席的80%。但在缅甸当时特殊的政治实践背景中,大选胜利并不代表大选的胜利方可以顺利上台执政。担心受到政治清算的军人集团一度希望与昂山素季领导的民盟达成妥协,在确保不受清算的情况下交出部分权力,但是刚从学者转为政治家的昂山素季并未稔熟缅甸险恶的政治现实,而是固执地理解得票多者必然上台的教条,并不合时宜地作出了要对过去军人的行为进行清算的姿态。军人集团最终决定不向民盟交权,并在全国范围内对以民盟为首的民主反对派进行打压,拘捕民主反对派领导人,昂山素季本人也被继续软禁。

经历了20多年的政治斗争,相信昂山素季对缅甸政治的现实有了更为深刻的了解,对缅甸所处的内外环境也有了新的看法。在对军人集团的态度方面,她向外界表现出来的和解姿态让人震惊。2010年10月她被解除软禁后即对媒体表示,尽管前后被软禁10年,但她对军政府的将军们没有仇恨,也不希望军政府垮台,而是希望军政府的将军们能升华到“专业精神和爱国主义的光荣高度,成为历史的英雄”。对军政府的态度表明,要么是她与军政府达成了某些协议,要么是她在经历了多年的政治斗争后,对缅甸政治的理解更为现实和深刻,因此主动与软禁她的将军们达成了妥协。既然昂山素季对直接打击、甚至迫害她的军人集团都能一笑泯恩仇,那么在现实的国际政治面前,作为一个理性的国家领导人,就很难有理由把自己的不满和怨恨发泄到邻国。事实也的确如此。她在2010年11月13日被解除软禁的第二天就声称,“中国是我们国家非常重要的邻居。不要把中国当成敌人”。

但是,与上述对华友好言论相矛盾的是,自从被释放后,昂山素季的确作出了一些有损中缅关系的行为。首先,在密松电站停建的整个事件中,她曾有推波助澜的嫌疑;其次,她还分别于2012年6月和2013年9月与达赖进行了“私下、简短”的会晤。当然,这些行动巩固了她作为缅甸民主反对党领导人的政治形象,在国内得到了一定的政治加分,但是这些行为并不利于中缅关系的发展。昂山素季当选为议员后,随即展开了一系列的对外访问,其目的是获取这些国家对她的支持,以及为2015年的大选营造国际氛围。昂山素季先后访问了泰国、英国、挪威、美国、韩国、日本、澳大利亚,赚足了眼球。这些成功的对外访问,既是对中国施加压力,也是为访问中国而铺路。昂山素季曾多次表达了访问中国的愿望,只是由于条件尚未具备不能成行。中国也有邀请昂山素季访问中国的意愿,有官方背景的中国国际友好联络会(友联会)邀请昂山素季访问中国时,被她不愿以普通人的身份访华而婉拒。中国驻缅大使杨厚兰也表示中方有意愿邀请昂山素季访华,但需要适当的时机。此种时机既要看缅甸的政局发展,也要看昂山素季是否真的愿意推动中缅关系的友好前行。

中国是缅甸的第一大邻国,中缅两国在地缘、民族、民众往来等方面存在着广泛的联系。中国已成为世界第二大经济体,与周边国家的经济联系日益紧密,对周边国家经济、贸易发展的贡献越来越大,对世界经济的影响也在日益增加。中国日益增长的国防力量,以及作为联合国安理会常任理事国,对世界和地区的安全问题都有重大的影响力。因此,无论哪一位缅甸领导人上台,其较为理性的对华政策都应是利用中国的经济、政治能力来帮助缅甸克服发展和改革中存在的困难,而不是人为地恶化对华关系、将缅甸本就不多的资源用到与邻国的对抗上。就像1954年12月,吴努总理访华时所说的那样,中国好比大象,缅甸好比羔羊,大象会不会发怒,无疑会使羔羊常常提心吊胆。因此,作为中国近邻的缅甸,搞好对华关系对缅甸的发展和国家安全都是非常重要的。也如昂山素季2011年12月2日和希拉里在与记者会谈时所声称的那样,“中国是缅甸的重要邻国也是对缅最有影响力的巨大邻国,希望缅甸与中国保持良好关系,希望在中国和美国及其他国家的帮助下,缅甸发展人民安康”。(作者为印度洋地区研究中心副教授)